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Politique de gestion du spectre

Définition du spectre

Le spectre des radiofréquences est la bande de fréquences du spectre électromagnétique utilisée par toutes les communications sans fil telles que les communications radio-télévision, radio mobiles, micro-ondes, par satellites, cellulaires, les services de sécurité publique et certains dispositifs électroniques nationaux.

Le spectre des radiofréquences est vital pour la sécurité nationale, la sécurité publique, la recherche et les personnes qui utilisent le spectre par le biais des téléphones cellulaires, des téléphones sans fil ou même des ouvre-portes de garage. Cette ressource naturelle renouvelable et limitée est partagée avec le monde. Elle est renouvelable parce que la même partie du spectre peut être utilisée à nouveau; elle est limitée parce que le spectre est comparable à une autoroute en ce sens que seulement un certain volume de trafic peut être pris en charge selon les conditions routières et météorologiques et le type de circulation routière.

Notre approche stratégique

Le spectre des radiofréquences est une ressource naturelle d’une importance considérable pour les Canadiens sur les plans économique, social et culturel. Il incombe au ministère de l’Industrie de gérer cette « autoroute électromagnétique » de concert avec l’infrastructure des télécommunications. La mission générale du gouvernement dans la gestion du spectre et de l’infrastructure des télécommunications consiste à faciliter la création et l’utilisation d’une infrastructure des télécommunications, de technologies et de services de classe mondiale dans le seul but d’améliorer la compétitivité, la croissance économique et la qualité de vie du Canada. Pour y parvenir, le ministère de l’Industrie élabore un cadre d’action et de réglementation pour assurer l’évolution continue du spectre et de l’infrastructure des télécommunications et il surveille un programme fédéral pour gérer et maintenir le spectre et l’infrastructure des télécommunications. Le programme Spectre/Télécommunications vise à atteindre les objectifs stratégiques suivants :

Accès équitable et abordable

Le Canada est un chef de file mondial pour ce qui est de l’abordabilité, de la couverture et de la gestion efficace de son spectre et de son infrastructure des télécommunications. Pour atteindre ce niveau d’accès abordable et de couverture, le gouvernement fédéral a dû surmonter certaines difficultés, y compris assurer la prestation de services, sur un vaste territoire et sous un climat varié, à une population dispersée. Malgré ces difficultés, 99,8 % des foyers canadiens ont le téléphone et ont accès à des centaines de voies de radiodiffusion. L’expansion de l’infrastructure, la déréglementation et la privatisation ont donné lieu à une augmentation de la qualité du service; pourtant, l’accès aux services de téléphonie de base et les prix de ces services sont restés relativement constants.

Que ce soit pour la radiodiffusion – reportages en direct - ou pour les communications personnelles – téléphones cellulaires, caméraphones, services d’envoi de messages courts – ou encore pour la sécurité publique – services de police, d’incendie et d’ambulance – la politique du gouvernement concernant l’accès au spectre est d’assurer l’accès juste et équitable à ces ressources par tous les utilisateurs – organismes gouvernementaux ou non gouvernementaux, petites ou grandes entreprises, sociétés ou particuliers.

Service opportun et efficace

Le gouvernement s’est engagé à fournir des services ou des activités qui contribuent au développement économique du Canada, aux marchés efficients et à la compétitivité internationale. À cette fin, le programme Spectre/Télécommunications cherche continuellement de nouvelles façons d’améliorer la prestation des services. Le ministère exploite un des systèmes automatisés de gestion du spectre le plus sophistiqué au monde pour prendre en charge les opérations courantes, notamment l’affectation des licences, les essais et les fonctions administratives. Au cours de l’année à venir, le ministère raffinera le système afin d’offrir davantage de services en ligne, dont la soumission de données financières et techniques lors de la demande d’une licence.

Évolution de l’infrastructure des télécommunications et du spectre

Le gouvernement a assuré l’évolution continue des télécommunications et du spectre en appuyant la recherche et le développement de nouvelles technologies et en élaborant des politiques et des normes qui favorisent la création d’un environnement propice à l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux services. Le Centre de recherches sur les communications (CRC), un organisme de recherches au sein du ministère, a le mandat d’étudier les nouveaux systèmes, normes et technologies de communications, ainsi que leurs tendances, afin de fournir des conseils au ministère sur leur impact potentiel.

Concurrence et réglementation

Au fil des ans, la concurrence s’est installée progressivement dans le marché canadien des télécommunications, au rythme des initiatives stratégiques et réglementaires entreprises par le gouvernement fédéral et son organisme de réglementation, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC).

Le CRTC a ouvert progressivement et de façon systématique les marchés monopolistiques des secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion à la concurrence. Et pour ouvrir divers segments de marché à la concurrence, le CRTC a adopté comme approche l’évaluation des avantages et des inconvénients possibles, de même que l’établissement d’un équilibre juste et raisonnable entre les intérêts souvent conflictuels de tous les intervenants, y compris les compagnies titulaires, les concurrents et les clients. Le CRTC continue d’éliminer les obstacles à une concurrence juste et durable, notamment en éliminant les obstacles à l’accès et en veillant au respect de la réglementation. Tout au long de ce processus, il s’est dégagé un principe directeur commun, à savoir la reconnaissance du fait que le système canadien de radiodiffusion est un outil qui permet de protéger et de promouvoir la culture canadienne et d’atteindre d’importants objectifs d’ordre social.

La réglementation du marché relève également de la compétence du ministère de l’Industrie tel qu’il est décrit dans la Loi sur les télécommunications et dans la Loi sur la radiocommunication. À ce titre, le ministère a installé progressivement la concurrence dans le secteur des télécommunications pour la prestation de certains services. Par exemple, en 1995, la délivrance de licences d’utilisation des fréquences du spectre pour les services de communications personnelles (SCP) a permis à deux autres concurrents d’offrir des services sur le marché des télécommunications mobiles. En ce qui a trait à l’accès individuel au spectre des radiofréquences et à l’homologation du matériel, un plus grand nombre d’exploitants du secteur privé fournissent désormais ces services. En outre, le secteur privé joue un rôle de plus en plus important dans la réglementation du brouillage au sein du spectre des radiofréquences.

Harmonisation internationale

Les signaux radioélectriques transcendent les frontières nationales. Pour cette raison, le gouvernement joue un rôle crucial dans la protection du droit du Canada d’accéder au spectre. Le Canada participe à des tribunes internationales comme l’Union internationale des télécommunications, la Commission interaméricaine des télécommunications et l’Organisation mondiale du commerce pour influencer, développer et promouvoir les intérêts canadiens à l’égard de l’utilisation du spectre des radiofréquences. Étant donné que l’accès au spectre des radiofréquences devient de plus en plus crucial, le Canada doit répondre aux pressions internationales qui ont le potentiel de restreindre l’accès canadien à cette ressource.

Afin de répondre à ses besoins, chaque pays dispose d’une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne l’attribution de services radio particuliers, parmi les services attribués par l’UIT à l’échelle internationale. Il faut toutefois tenter de limiter le brouillage des fréquences des pays avoisinants. Le ministère évalue et réattribue périodiquement des bandes spécifiques de fréquences, généralement à la suite d’une conférence mondiale des radiocommunications de l’UIT, afin de satisfaire aux exigences nationales en matière de communications.

Le gouvernement fédéral négocie des ententes internationales, le cas échéant, pour assurer l’utilisation efficiente et ordonnée du spectre aux niveaux national et international. En qualité de membre de l’Union internationale des télécommunications, le Canada est tenu de respecter certaines obligations découlant de traités en vertu de la constitution et de la convention de l’UIT et les règlements sur la radiocommunication dans le cas des stations qui sont capables de causer du brouillage préjudiciable aux services radiophoniques d’autres pays. En outre, le gouvernement fédéral négocie des ententes bilatérales avec de nombreux pays pour régir l’utilisation de certain matériel et de certaines normes.

Cadre légal

Le programme Spectre/Télécommunications tient son mandat, en termes génériques, de la Loi sur le ministère de l’Industrie et, plus particulièrement, des Lois sur la radiocommunication, les télécommunications et la radiodiffusion. Ensemble, ces lois jettent les bases de la gestion du spectre des radiofréquences du Canada et de l’établissement du cadre d’action et de réglementation des services de communication. En outre, conformément aux dispositions élaborées en vertu de la Loi sur la protection civile, le ministère de l’Industrie est tenu d’assurer l’intégrité et la fonctionnalité de l’infrastructure des télécommunications.

Gestion du spectre

Le programme de gestion du spectre du Canada doit refléter les priorités et objectifs globaux du gouvernement. Afin d’assurer la cohérence avec les objectifs nationaux du gouvernement, le ministère élabore des politiques de gestion du spectre en vue d’un plan stratégique pour les employés et les organismes partenaires qui gèrent cette ressource. L’usage du spectre des radiofréquences est par ailleurs soumis à de multiples conditions nouvelles telles que le développement de nouvelles technologies, les normes de fabrication actuelles et l’importation et la vente de matériel utilisant le spectre. En outre, les caractéristiques techniques et opérationnelles des systèmes utilisant le spectre deviennent de plus en plus complexes et diversifiées, ce qui souligne le besoin de politiques, de règlements, de normes et de mécanismes d’exécution plus souples.

La prestation du programme Spectre/Télécommunications est assurée essentiellement par trois directions générales : la Direction générale de la réglementation des radiocommunications, responsable de la délivrance des licences et de l’exécution, la Direction générale du génie du spectre, responsable des activités de génie du spectre, et la Direction générale de la politique des télécommunications, responsable de la formulation des politiques canadiennes concernant le spectre des radiofréquences. Les trois directions générales coordonnent les activités avec le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) et participent à l’élaboration des politiques, à la réglementation et à la mise en œuvre du programme Spectre/Télécommunications.

Les directives et les règlements du gouvernement concernant la gestion du spectre sont clairement communiqués au secteur privé et aux autres intervenants sur le site Web et par le truchement de médias plus directs. Bon nombre des documents publiés par le ministère, notamment les politiques, les normes et les règlements, sont diffusés sur le site Web de la gestion du spectre.

Le tableau d’attribution des bandes de fréquences fait partie intégrante de la gestion du spectre. Le plan d’attribution du spectre du Canada doit tenir compte des questions d’ordre technique, telles que la compatibilité électromagnétique, de même que des objectifs de la politique du gouvernement qui visent notamment à faire en sorte que le spectre soit attribué de manière efficace et équitable, conformément aux normes internationales.

La gestion du spectre requiert une infrastructure technique très complexe. Le ministère exploite un des systèmes automatisés de gestion du spectre les plus sophistiqués du monde. Ce système a été conçu pour prendre en charge les opérations courantes, notamment délivrer les licences de spectre et de radio et effectuer des études de compatibilité électromagnétique. De plus, le système contient toute l’information de gestion du spectre requise, y compris les données administratives, financières et techniques.

Le programme Spectre/Télécommunications est basé sur le recouvrement des coûts. Au cours des dernières années, le programme a réussi à contenir les coûts de façon constante tout en rapportant un dividende considérable au gouvernement fédéral. Grâce à des règlements plus intelligents, à l’efficience administrative et à une automatisation accrue, le programme a réussi à répondre à la demande accrue d’accès au spectre tout en produisant des recettes. Les droits de licence radio constituent également une importante source de revenu.

Délivrance de licence d’utilisation du spectre

Chaque année, le ministère attribue ou renouvelle des milliers de licences pour la gestion du spectre en accord avec les politiques et standard du département. Les lignes directrices sur le processus d’autorisation et le plan de libération de fréquences sont publiées sur le site Web ministériel. Au Canada, l’expansion du réseau des radiocommunications se fait généralement au moyen de l’attribution et de la désignation de bandes de fréquences à des services radio particuliers et à des applications de radiocommunication. Une licence est ensuite délivrée pour chaque catégorie de service.

Le traitement et l’assignation des fréquences concernant les applications de radiocommunication s’effectuent dans le cadre d’un système intégré de gestion du spectre, conformément aux politiques en vigueur sur l’utilisation du spectre et de la délivrance de licences, aux règlements généraux sur la radiocommunication et aux normes régissant les systèmes de radiocommunications. Les politiques à l'égard des licences s'adaptent en fonction des changements dans le secteur de la radiocommunication afin de mieux répondre aux besoins des utilisateurs ainsi qu'au milieu compétitif et variable. Il existe divers moyens à la disposition du Ministère pour allouer les fréquences.

Auparavant, seule une licence radio était délivrée; cependant, compte tenu des progrès de la technologie et de l’accroissement de la demande de licence d’utilisation du spectre, il est possible que le gouvernement délivre également des licences d’utilisation de bloc de bandes plutôt que des licences individuelles d’utilisation d’une bande particulière du spectre. Lors de la délivrance d’une licence, il faut attribuer la fréquence qui convient au matériel utilisé et à l’utilisation prévue du spectre pour un endroit particulier. Il sera peut-être nécessaire d’effectuer des études de compatibilité électromagnétique pour empêcher le brouillage. Le règlement sur la radiocommunication prescrit les conditions d’admissibilité de personnes ou d’entités à une licence radio à titre d’entreprises de radiocommunications et d’usagers radio.

Dans certains cas, le gouvernement peut choisir d’exempter certains types de matériel, de bandes ou d’utilisateurs de l’obligation de se procurer une licence à condition que l’utilisation du matériel ou du spectre ne cause pas de brouillage aux utilisateurs du spectre situés tout près. La plupart des licences sont délivrées selon le principe du premier arrivé, premier servi, à condition que le spectre disponible soit suffisant pour répondre à la demande d’accès. Les politiques régissant la délivrance de licences permettent d’atteindre un certain nombre de buts :

• atteindre les objectifs de base sur les plans législatif, politique, économique, réglementaire, technique, opérationnel et social;
• traiter équitablement les titulaires de licence et appliquer uniformément la politique les touchant, et ce, dans toutes les régions du Canada;
• répondre aux besoins du plus grand nombre possible d’utilisateurs, tout en évitant le brouillage nuisible;
• assurer l’efficacité administrative dans le traitement des demandes;
• imposer à l’utilisateur un nombre minimal d’exigences réglementaires;
• faire preuve de souplesse afin de s’adapter aux changements au fur et à mesure qu’ils se produisent.

Le Ministère peut décider d’amorcer un processus concurrentiel de délivrance de licences dans les cas où il y a, ou risque d’y avoir, une demande de radiofréquences donnée, ou lorsqu’il est nécessaire d’atteindre certains objectifs de la politique sur les télécommunications. Dans certains cas, le gouvernement peut choisir de tenir une vente aux enchères de spectre. Trois conditions justifient une vente aux enchères de spectre :

• La demande de spectre dépasse l’offre.
• Les objectifs de la politique du gouvernement peuvent être entièrement atteints par les divers moyens disponibles.
• C’est dans l’intérêt du public de compter sur le marché pour choisir les licenciés.

Bien que divers critères soient utilisés pour évaluer les propositions, le spectre particulier mis aux enchères va au plus offrant enchérisseur. Avant la vente aux enchères, le ministère de l’Industrie exprime clairement les politiques concernant le service/spectre mis aux enchères et invite le public à faire connaître son opinion. Selon leur conformité aux politiques, les soumissionnaires éventuels doivent ensuite remplir les conditions exigées pour participer à une vente aux enchères simultanée à rondes multiples avec accès à distance.

Il est également possible de délivrer les licences d’utilisation du spectre par suite d’un processus d’examen comparatif. Ce processus commence par une consultation publique, laquelle mène à l’élaboration d’une politique sur l’utilisation du spectre pour les bandes concernées. La politique annonce qu’on utilisera un processus d’examen comparatif pour l’attribution du spectre pour un certain type de service, elle invite les demandeurs éventuels à soumettre leur déclaration d’intérêt et elle cerne les critères qui serviront à évaluer les soumissions détaillées.

Au cours de la deuxième phase, un comité ministériel examine les soumissions et les compare aux critères. La conformité aux critères est évaluée et une liste des candidats admissibles est envoyée au ministre aux fins d’examen. Au cours de la troisième phase, le ministère détermine les « gagnants » et délivre les licences aux candidats retenus. Chaque licence est assortie de conditions visant à s’assurer que l’on satisfera aux priorités d’intérêt public, aux dispositions relatives à l’utilisation du sol, aux facteurs reliés à la santé et à la sécurité et aux exigences réglementaires techniques.

Les licences radio sont renouvelées annuellement, tandis que les licences d’utilisation du spectre sont habituellement valides pour dix ans. Périodiquement, il peut être nécessaire de révoquer ou de renouveler les licences d’utilisation du spectre par suite de modifications apportées au plan d’attribution du spectre ou de l’utilisation inopportune du spectre. Pour cette raison, le gouvernement joue un rôle actif dans la surveillance de l’utilisation du spectre même si la tendance est de compter de plus en plus sur l’intervention du secteur privé une fois que sont attribuées les licences d’utilisation du spectre.

Défis actuels

Au fur et à mesure que progresse la technologie et que l’on découvre de nouvelles utilisations du spectre, la gestion de celui-ci devient de plus en plus complexe et exigeante. Les services sans fil, par satellite et de sécurité adoptent de nouvelles technologies pour améliorer leurs systèmes de communication. De nos jours, de nombreuses applications atteignent directement le consommateur, telles que les téléphones cellulaires, la télévision directe à domicile par satellite, les systèmes mondiaux de localisation, les réseaux locaux sans fil. Qui plus est, le passage des technologies analogiques aux technologies numériques, de la bande étroite à la bande large et de la téléphonie à commutation de circuits à la transmission vocale sur Internet a entraîné une utilisation accrue du spectre des radiofréquences. Le gouvernement doit suivre le rythme de ces bonds dans la technologie.

Les nouvelles technologies apportent de nouveaux défis. Le secteur des technologies de l’information et des communications (TIC) du Canada fournit aux Canadiens les communications les plus évoluées, les moins chères et les plus accessibles du monde. Cependant, la technologie évolue à un rythme étonnant. Le défi que doivent relever aujourd’hui les décisionnaires consiste à redéfinir les cadres d’action, à l’échelle nationale et internationale, de façon qu’ils reflètent le changement fondamental dans l’utilisation et le déploiement des TIC.

Devant la demande croissante de spectre et le désir de répondre rapidement aux besoins des clients, on continue de déployer des efforts pour simplifier et rationaliser la gestion du spectre et élaborer des approches innovatrices à cet égard. Depuis plusieurs années, le programme Spectre/Télécommunications planifie et poursuit avec dynamisme la transformation de ses opérations. En profitant des possibilités offertes par les nouvelles technologies, et en collaboration avec ses principaux clients, le ministère élabore de nouvelles façons de délivrer et de gérer les licences de radiocommunication en temps réel.

À l’heure actuelle, le ministère aborde d’importants changements dans l’industrie des communications découlant de l’augmentation des services de télécommunications qui utilisent le protocole Internet. Le protocole Internet (IP) est une méthode efficace de transmission de toutes les formes d’informations numériques, y compris voix, vidéo et données. L’IP représente une importante amélioration de l’efficience par rapport à l’ancienne technologie à commutation de circuit sur laquelle reposait le réseau téléphonique traditionnel. La technologie IP élargit la brochette de concurrents sur le marché des communications et elle estompe les démarcations entre les entreprises de télécommunications, les entreprises de câblodistribution et les fournisseurs de service Internet, chacun offrant maintenant des services semblables à l’aide des réseaux IP. Les politiques et le cadre légal du ministère doivent tenir compte de ce changement.

Pour de plus amples renseignements sur l’approche du Canada à l’égard de la gestion du spectre, veuillez consulter le site Web

Ressources supplémentaires :

Service de télécommunication au Canada : Un aperçu de l’industrie

Rapport à la gouverneure en conseil : État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada (novembre 2003) : Mise en place et accessibilité de l’infrastructure et des services de télécommunication de pointe